2009年9月14日 星期一

外篇五 問責制前後

第一章 山雨欲來風滿樓
外篇五 問責制前後

其實董建華推行的問責制,針對的並非全體十多萬公務員,而是其中一小撮掌握最高權力的天之驕子--政務主任(俗稱政務官,Administrative Officer,AO)。這裡我們先比較一下政務官在舊制與新制有何分別。

不論新制抑或舊制,不管港英還是特區年代,政府實行所謂的「行政主導」,意即官員比議員享有更大的權力,而政務官正是高官的搖籃,悉心培育的通才。在舊制下,他們被安排在不同部門工作後,能平步青雲當上署長、局長,甚至地位僅次特首或港督的政務司長(港英時代稱為布政司)。於是政務官主宰了政府的運作,權傾朝野。殖民地時代,港督由倫敦直接委派過來,對香港所知不多,須倚賴布政司從旁協助,布政司的地位因而非同凡響。實行問責制前夕,政務司長和財政司長轄下有不同的「政策小組」(Policy Group),由有關官員出席。司長有權力在小組會議裡決定那項議題可以提上特首領導的行政會議裡討論,那項文件被打回頭,以及分配給各部門的資源是多是寡,特首對此皆不作干涉,也不知詳情。

政務官權力雖大,但理論上他們要恪守政治中立,不論何人出任港督或特首,必須客觀地提出建議和忠誠地執行政策,從而保持獨立身份。但實際上,政務官也是人,不可能做到完全中立。此外,社會上已有人指出政務官有著不少缺點,例如招聘過程只著重語文及分析能力,於是一眾高官都是通才,卻沒有半個專才,是外行領導內行。另一方面,傳統文官制度中官員是被動的按社會需要才調整政策,凡事按既定程序,平衡各方利益以營造共識。這樣做的好處是避免魯莽行事,但給公眾(特別是商界)處事緩慢、因循守舊、不能高瞻遠囑的印象。最為人逅病的,是高官的「集體負責」在港英末年淪為「集體卸責」,沒有官員需要問責下台。即使犯了過錯,多會調職或提早退休了事,如非必要,政府不會用上複雜的程序去解僱一名公務員(包括非政務官在內),令人氣煞。加上英國人長久壟斷制訂政策的頂層位置,華人官員只負責執行,直到英國撤退之日漸近,華人才一下子被大批提拔,迅速擠上高位,結果太快的本地化產生了良莠不齊的高官。偏偏部份高官自以為高人一等,忘記到了緊急關頭,倫敦總會想辦法替香港政府解困,但英國人離去後,北京基於一國兩制不便插手。因此政務官本非萬能,有著上述的種種缺點,純粹因為在過渡期內被吹捧成「平穩過渡」的象徵,香港人需要倚賴他們來確保主權移交後「五十年不變」。加上後來有不濟的董建華作反襯,政務官才被香港人稱頌一時。

不管怎樣,基於上述舊制的缺失,新的問責制便嘗試對症下藥。針對特首沒有自己的班子,「孤身上路」,為免被下屬(政務官)架空,新制下的局長將脫離公務員體系,由特首組織與自己理念一致的伙伴出任司長和局長,騎在政務官頭上。特首不一定從公務員隊伍裡挑選屬意的班底,可以到外面禮賢下士為政府引進新思維,像梁錦松在O一年由銀行界空降出任財政司長那樣,帶來商界作風。與此同時,問責制被視為邁向政黨政治的一步,誰在特首選舉勝出,便可與黨友組織管治團隊,主導政府運作(雖然法律上特首不能有政黨背景!)。此外,新制度鼓勵問責局長主動提出新猷或宏圖,一改以往官員被動回應社會的做法。但局長要為自己的政策得失負責,有需要的話,局長甚至要鞠躬道歉下台,以體現問責精神,也為特首卸去民間壓力。

如此一來,新制裡的政務官頂多只能當上問責局長的副手,亦即新開設的「常任秘書長」(常秘)一職,充當「政策執行者」和「意見提供者」,制定政策的權力和推銷政策的責任則被問責局長奪去。除非得到特首賞識,否則政務官再無機會當局長,「常任秘書長」已是仕途的盡頭。

與此同時,問責制儼如明太祖廢除宰相似的,每名局長均直接向特首負責,把政務司長的權力架空,旗下的政策小組亦隨之被取消。雖然新制運行一個多月後,政務司長曾蔭權成功向董建華爭取成立「政策委員會」,代替被刪除了的多個政策小組,但政務司長在這個「政策委員會」的權力已被大大削弱,再也不能「阻撓」政策呈上行政會議裡討論,因為每名問責局長可以繞過政務司長,直接向特首匯報。此外,政務司長既沒有特定政策範疇,可以無事可幹,而脫離了公務員身份後,他再也不是公務員之首,名銜交到公務員事務局長身上。從此政務司長不能像陳方安生那樣,統率十多萬公務員來「抵制」特首的政令。

除了公務員架構外,新制亦為行政會議動了一場大手術。行政局議員(特區年代稱為行政會議成員)本是港督的諮詢顧問,在問責制下,權力大增,化身為特首的「內閣」閣員。舊制裡的行政會議成員主要是公務員以外的社會精英,特別是匯豐銀行和馬會的代表。新制則以問責局長為主,三司十一局的問責官員通通列席,另加數名理念接近、支持特首的政黨代表,以便跟特首組成「執政聯盟」,藉此解決自九十年代行政、立法分家(不能同時身兼行政會議成員及立法會議員)以來,政府在立法會裡一票也沒有,要向各個政團「乞票」的窘局。政黨則可趁機增加「話事權」,在政策執行以前,於行政會議內率先過目和表態,影響特首想法,朝執政黨方向發展(註:行政會議的改動在曾蔭權O五年當上特首後已取消,回復舊制)。

新制之下,政府還開設了一個名叫「特首辦公室主任」(簡稱「特首辦主任」)的職位,將舊制的「行政會議秘書處」和「新聞統籌專員」二合為一,只向特首一人負責,並同樣由非公務員人士出任(註:曾蔭權於O六年重設「新聞統籌專員」一職)。只是該職位的職能一直未有言明,在問責制匆匆上馬的時候,社會不大明白為何開設此職,給人神秘的印象,被戲謔為「大內總管」。有趣的是,當出任該職位的林煥光在O五年初因婚外情緋聞辭職後,該職位被丟空半年以上,對政府運作不見得有絲毫影響。至於存在已久的中央政策組,在新制中升格為特首智囊,專門從事跨部門的研究。然而內部運作情形,對外界亦是謎一樣的東西。經歷數十萬人的七.一大遊行後,人們不禁質疑中央研究組是否嚴重錯估民情(詳見第四章)。

〔圖解三 問責制下的高官架構改動(請click圖解放大)〕

(2355字)

目錄
上一章節:1.28 高官問責制
下一章節:外篇六 十個問號


圖解三 問責制下的高官架構改動

沒有留言:

張貼留言