2009年9月14日 星期一

外篇六 十個問號

第一章 山雨欲來風滿樓
外篇六 十個問號

O二年中,問責制匆匆上馬。由於此乃重大政制改動,人們自然提出不少問題。這裡姑且列舉當時十個對問責制的質疑。


1.薪酬
由於問責局長不一定從公務員隊伍中挑選,理論上特首可以悉數委任政府以外的人去擔任三司十局(公務員事務局長例外)的問責官員,因此政府認為薪酬水平不能太低,否則難以吸引外界人才。參考了私人機構的行政總裁年薪,以及公務員的薪酬福利後,政府把問責官員的年薪訂定為三百七十萬至四百一十萬不等,比舊制的兩百多萬大幅上升。其時正值經濟低迷,人們的著眼點自然不是什麼吸引人才(出任公職的人本來就不該計較薪酬多寡),而是把問責制視為官員自肥的行徑。脫離公務員身份而晉身問責司局長的曾蔭權、孫明揚、葉劉淑儀、葉澍堃、林瑞麟和林煥光在「黃金握手」(Golden Handshake)後,即時領取了數百萬、以至千萬元的「退休金」,令市民十分氣結,特別是上述六名官員不一定有機會享用各種公務員福利,政府卻把所有福利通通折算作現金支付。其後雖有梁錦松自願捐出在問責制下多加的一百多萬年薪予慈善團體,政府亦在事後減省開支去補償多付出的薪金,但人們還是不領情。事實上,政府民望低落,群眾看不過眼把香港弄得一團糟的庸官居然可以大幅加薪,而自己則飽受裁員威脅,不禁斥責這些官員厚顏無恥。


2.官職吸引力
其實薪酬多寡並非吸引人才的唯一條件,公職帶來的名譽、地位和權力不能用金錢來衡量。可是自從公佈問責制詳情以來,傳媒不斷披露董建華向外招聘人才時,屢屢「吃檸檬」(吃閉門羹)。這是因為政府民望低沉,令人卻步,沒有多少人願意跟隨董建華工作。再加上人們看不到五年任期屆滿後有什麼出路,年紀較輕的精英情願繼續在商界打滾,不到五十歲的政務官則留在公務員隊伍,小心翼翼地多等五年再說。除此以外,問責高官需要放棄外國護照,教不少擁有外國居留權的社會精英猶疑。結果董建華向外招徠的局長寥寥可數,只有五人,而當中的唐英年和李國章更被視為有意在五年後角逐第三屆特首的「有心人」,連同早一年加入政府的梁錦松,問責制彷彿是特首候選人熱身的良機。至於原有的政務官長,大部份被董建華當作次貨(葉劉淑儀除外),直到找不到外界精英後,董建華才回頭邀請他們去填塞還未填滿的位置。


3.架床疊屋
問責制仍在蘊釀時,外界估計董建華將會把十六個政策局重組成七、八個。可是後來數目越傳越多,到了公佈當天,數目多達十一個而成為「三司十一局」。跟舊制比起來,雖然少了五名局長,卻同時要養多十來個「常任秘書長」(常秘),架構上變得架床疊屋。多位舊有局長被貶為「常任秘書長」,頭上頂著新聘請的問責局長新貴。

有見及此,董建華便推動局、署合併,將兩層架構壓縮為一層,以方便行政及節省開支。首次局署合併即為O三年初,政府取消了教育署長一職,把教育署整個部門併入教育統籌局,二合為一。可是往後局、署行併的例子絕少,不少部門依舊架構臃腫。更糟的是,曾蔭權繼任特首後,於O八年擴大問責制,開設副局長和政治助理,使高官數目越來越多,每年多花數千萬元,施政卻不見得有任何寸進。


4.三司十一局的分配
如何把十六個政策局,拼湊簡約成十一個,成為問責制的另一難題。例如建議中的「工商及人力資源局」,被質疑無法調和商界跟勞工的利益。不管董建華起用商界精英還是工會領袖當局長,勢必引起另一方反對。與此同時,「環境及衛生福利局」則被指過於龐大,吃掉足足三分一的政府開支。結果政府接納部份意見,在實施問責制前一個月匆匆更改草擬的架構,工商事務和人力資源拆夥,改跟「資訊科技廣播局」合併;環保事宜則從龐然巨物中分拆出來,跟關係不太大的「運輸及工務局」放在一起。至於「政制事務局」被列作十一個政策局之一,同樣叫人納悶--這麼細小的部門,值得另闢一個政策局嗎?有關事務不能交予政務司長一併處理嗎?這一切都教人覺得董建華在合併政策局時,根本是在亂點鴛鴦,像小孩子那樣隨意併貼。

除了怎樣合併部門外,個別政策局長應否政治任命,也引起爭議。最受爭議的莫過於「公務員事務局」,究竟局長是十八萬公僕的「工會領袖」,還是特首任命跟公務員交涉的代表?該局長會否只挑選聽話的下屬升職,從而毀掉公務員政治中立的招牌呢?對此董建華只是許諾該職位只會由十多萬公務員中挑選,不會聘請外人。另一方面,把律政司長同樣攬入問責官員名單,由特首任命,令人懷疑司長在檢控疑犯時會加添政治考慮。不管怎樣,三司十一局的佈置還未能讓公眾完全信服,便趕緊上馬了,難怪曾蔭權接任後,又再重新洗牌分配,甚至擴大為三司十二局。


5.政務司長的職權
毫無疑問,部份支持問責制的人,主要目的是削減政務司長的職權,不容陳方安生一類的「頂心杉」大權在握。結果政務司長權力大削,不再主掌公務員事務和政制事務,變得無所事事。特首的權力則相對大增,不需政務司長的輔助或制衡。如此一來,施政成敗將端乎特首一人的造化。O三年沙士一役,領導政府對抗疫症的便是特首董建華,政務司長曾蔭權被冷落一旁,淪為「掃街大隊長」。結果疫情失控,全城遭殃,董建華被公眾指為反應遲緩,不少人都希望他能放手讓曾蔭權來撥亂反正(詳見第三章)。


6.局長與公務員的關係
推行問責制的另一個原因,是董建華空降政府當特首以來,公務員跟他理念不符,使他成為「孤家寡人」。然而同樣空降政府的問責局長跟保持公務員身份的「常任秘書長」、署長等,亦一樣未必合作得來,並未完全解決彼此不協調的問題。

此外,理論上問責局長負責制定政策,並將之向外推銷、遊說和聆聽民意,公務員只須執行政策,並在內部提供意見,從而保持公務員政治中立。不過實際上,局長與「常任秘書長」的分工並不清晰,公務員常常需要頂替問責官員向外解釋政策,代替局長到立法會向議員解畫。廿三條立法時,保安局的「常任秘書長」湯顯明便需要多次分擔其上司葉劉淑儀的推銷責任,慘被斥為「香港袁木」(袁木乃六四屠殺時的中國國務院發言人,曾說只有廿三名大學生死亡)(詳見第四章)。到了O七年,輪到教育統籌局的「常任秘書長」羅范椒芬在推行教育改革時,被指干預學術自由而下台,身為局長的李國章則安然無事,使她覺得自己是「畸型政治生態」的犧牲品,因為她不過是執行上級指令時過了火而已。隨著曾蔭權連任特首後擴大問責制,引進副局長和政治助理,問責官員和公務員之間的角色再惹爭論。


7.政務官地位
問責制下,政務官最多只能當問責局長的助手(常任秘書長),晉升機會受阻,地位亦大不如前。由於董建華挑選局長時首重外界人才,政務官淪為「次貨」,結果不被邀請的環境食物局長任關佩英宣佈退休,淚灑立法會;經驗豐富的工商局長周德熙則不甘心屈居在空降的唐英年之下,拒絕擔任唐英年的「常任秘書長」,並聲稱這樣做只會令外國人誤以為他被貶官,最終他任由名銜懸空數月才退休離去。只有熱衷教育改革的羅范椒芬,才不介意讓出教育統籌局長一職予空降的李國章,自行降職為「常任秘書長」,做李國章的副手。自此以後,董建華任內的政務官不再是天之驕子,只有像葉劉淑儀和林瑞麟那樣勇悍地護主,被指背離政務官中立的情況下(葉劉淑儀曾公開表示公務員從來不是中立),才獲得主子董建華賞識,早早取得擠身問責局長行列的入場券。


8.局長間的競爭
雖然所有問責官員同屬特首的管治班子,可是每名局長為了爭取好表現、為了打拼各自的政策,彼此間不期然會為撥款或政策緩急次序而競爭。尤其是一些有意角逐下任特首寶座的司局長,可能會急欲爭取好表現,以增加競選本錢。適逢政務司長權力被削,協調能力大減,壓力落在特首一人身上,考驗他在獨攬大權後,能否駕馭下屬,發揮執政班子的團體精神。O三年初,被指有意染指下任特首的教育統籌局長李國章,即曾試過公開政府內部爭拗,藉此贏取群眾支持,挾民意向財政司長梁錦松施壓,逼他放棄增收大學學費,對此董建華卻束手無策。


9.執政聯盟
當行政會議演變成特首的內閣後,志同道合的政黨將被延攬入閣,組織「執政聯盟」。但究竟政黨可以分享多少權力呢?當問責制正式公佈後,董建華亟欲拉攏工商界的自由黨和中共扶植的民建聯和工聯會入閣。自由黨主席田北俊聞言即表態願意加入,憧憬日後參與政府決策權,反而民建聯欲拒還迎。可是希望越大,失望越大,董建華只是利用政黨在立法會手握的票源,政策決定權仍牢牢緊握。於是問責制實行沒多久,田北俊已經因為問責局長宣佈新政策前不曾諮詢他而公開抱怨,可見政黨在行政會議的「話事權」有限。政黨既然無法完全主導政策,而政府又不得民心,只好盡量淡化和政府的親密關係,面對傳媒時口頭上並不完全跟隨政府路線,以洗去「保皇黨」的污名,遑論替特首的政策護航。


10.向誰問責
到了最後,人們不禁質問名曰「主要官員問責制」向誰問責?新制度下,沒有一套準則或程序驅趕官員下台,哪怕立法會已通過不信任動議。其時政制事務局長孫明揚說過:「若社會要求官員下台時,當局要回應民意而做點事。」可是實際上,問責官員只要得到特首的信任,便可以一直保住官位。立法會既無法像美國國會那樣,有權否決特首提名的問責官員,更沒有權力把官員趕下台(像買車醜聞中的梁錦松,詳見下一章)。於是輿論揶揄問責高官只向特首一人問責,而非向全體市民負責。由始至終,董建華根本不明何謂問責精神。當政府出現重大失誤,問責官員即使沒有直接犯錯,也要辭職下台,以示向公眾負責任,並同時替特首卸去民意壓力。偏偏董建華在下屬出現過錯,甚至誠信受質疑時,仍拍心口保住下屬官位。於是本應作特首擋箭牌的問責官員,反過來由董建華保護他們,最終雙方同時淪為民意的箭靶。難怪一些評論員笑言董建華是絕佳的上司,會替下屬揹黑鍋。

有趣的是,七.一大遊行中數十萬人齊聲高喊「董建華下台」,董建華的回應只是日復一日的一句「早晨!」,對群眾的怒吼充耳不聞。在沒有普選的日子,包括特首在內的特區高官大可以厚著臉皮,繼續留在辦公室內,掩耳盜鈴地幹下去,除非北京下令「炒魷魚」(詳見第四、八章)。

〔年表五 再三變更的局長職位〕
〔年表六 高官與行政會議成員新舊對照〕

(3963字)

目錄
上一章節:外篇五 問責制前後
下一章節:1.29 細價股事件



年表五  再三變更的局長職位

政府原有的十六名局長職位(舊制)
工務局局長
工商局局長
公務員事務局局長
民政事務局局長
房屋局局長
保安局局長
政制事務局局長
庫務局局長
財經事務局局長
教育統籌局局長
規劃地政局局長
經濟局局長
資訊科技廣播局局長
運輸局局長
衛生福利局局長
環境食物局局長


二OO二年四月十七日公佈的十一名局長職位(第一次變動)
不變:
公務員事務局局長、民政事務局局長、保安局局長、政制事務局局長

變動:
教育局局長      (將人力資源事宜分拆出去)
工商及人力資源局局長 (將「工商局」及原隸屬於「教育統籌局」的人力資源事宜合併)
經濟發展局局長    (將「經濟局」及「資訊科技廣播局」合併)
房屋及規劃地政局局長 (將「房屋局」及「規劃地政局」合併)
財經事務及庫務局局長 (將「財經事務局」及「庫務局」合併)
環境及衛生福利局局長 (將「環境食物局」及「衛生福利局」合併)
運輸及工務局局長   (將「運輸局」及「工務局」合併)


二OO二年五月二十九日公佈的十一名局長職位(第二次變動,與第一次相比)
(以下的「舊制」指O二年四月十七日公佈但未有實施的安排)
不變:
公務員事務局局長、民政事務局局長、保安局局長、政制事務局局長、
房屋及規劃地政局局長、財經事務及庫務局局長

變動:
工商及科技局局長
  (將舊制的「工商局」改與「資訊科技廣播局」合併,不再考慮併入人力資源部份)
教育統籌局局長
  (只分拆勞工事宜,不再分拆其餘有關人力資源的部份)
經濟發展及勞工局局長
  (將舊制的「經濟局」改與原隸屬於「教育統籌局」的勞工事宜合併,不再考慮併入「資訊
   科技廣播局」)
衛生福利及食物局局長
  (將舊制的「衛生福利局」與「環境食物局」合併,但分拆後者有關環保的部份)
環境運輸及工務局局長
  (將「運輸局」、「工務局」及原隸屬於「環境食物局」的環保部份合併)

註:因應架構變動,「常任秘書長」的分配亦有相關調動。惟數目最初仍維持十六人,個別部門不設「常任秘書長」,一些部門則有兩名「常任秘書長」。不過新制推行以後,「常任秘書長」人數逐步增加,令政府組織更顯架床疊屋)




年表六 高官與行政會議成員新舊對照

問責制生效前的官員及行政會議成員名單及去向
行政長官      董建華  (不變)
政務司司長     曾蔭權  (不變)
財政司司長     梁錦松  (不變)
律政司司長     梁愛詩  (不變)
公務員事務局局長  王永平  (不變)
保安局局長     葉劉淑儀 (不變)
衛生福利局局長   楊永強  (不變)
政制事務局局長   孫明揚  (「房屋及規劃地政局」局長)
財經事務局局長   葉澍堃  (「經濟發展局及勞工局」局長)
民政事務局局長   林煥光  (特首辦主任)
工商局局長     周德熙  (不肯降職,數月後退休離任)
房屋局局長     黃星華  (退休)
運輸局局長     吳榮奎  (退休)
環境食物局局長   任關佩英 (退休)
工務局局長     李承仕  (降職:「環境運輸及工務局」常任秘書長)
庫務局局長     俞宗怡  (降職:「工商及科技局」常任秘書長)
教育統籌局局長   羅范椒芬 (降職:「教育統籌局」常任秘書長)
規劃地政局局長   曾俊華  (降職:「房屋及規劃地政局」常任秘書長)
經濟局局長     李淑儀  (降職:「經濟發展局及勞工局」常任秘書長)
資訊科技廣播局局長 尤曾嘉麗 (降職:「衛生福利局及食物局」常任秘書長)
_____________________________________
行政會議召集人   梁振英  (留任)
行政會議非官守成員 楊鐵樑  (離任)
王䓪鳴  (離任)
方黃吉雯 (離任)
錢果豐  (離任)
陳坤耀  (離任)
鍾瑞明  (離任)
李業廣  (離任)
唐英年  (自由黨,轉任工商及科技局局長)
譚耀宗  (民建聯/工聯會,離任)

二OO二年問責制的官員及行政會議成員名單及背景
行政長官        董建華  (不變)
政務司司長       曾蔭權  (不變)
財政司司長       梁錦松  (不變)
律政司司長       梁愛詩  (不變)
公務員事務局局長    王永平  (不變)
保安局局長       葉劉淑儀 (不變)
衛生福利局及食物局局長 楊永強  (不變)
房屋及規劃地政局局長  孫明揚  (原政制事務局局長)
經濟發展局及勞工局局長 葉澍堃  (原財經事務局局長)
政制事務局局長     林瑞麟  (原新聞統籌專員)
工商及科技局局長    唐英年  (原行政會議成員)*
民政事務局局長     何志平  (眼科醫生、藝術發展局主席、政協)*
財經事務及庫務局局長  馬時亨  (電訊盈科執行董事兼財務總監)*
教育統籌局局長     李國章  (中文大學校長、政協)*
環境運輸及工務局局長  廖秀冬  (西圖國際董事總經理)*
特首辦公室主任     林煥光  (原民政事務局局長)
中央政策組首席顧問   劉兆佳  (中文大學教授)*
_____________________________________
行政會議召集人     梁振英  (不變/戴德梁行主席、政協常委)
行政會議非官守成員   曾鈺成  (民建聯、政協)
田北俊  (自由黨、政協)
鄭耀棠  (工聯會、人大)
廖長城  (資深大律師、政協)

*空降加入政府的問責官員

沒有留言:

張貼留言