2009年10月13日 星期二

2.10 財赤的因由

第二章 算帳
2.10 財赤的因由

好了,既然特區政府決定不放棄聯匯,又著力於滅赤多於刺激經濟,無視儲備仍然豐厚,那麼人們不禁要問:為何香港忽然出現巨額赤字呢?唯有對症下藥,財赤才能迎刃而解。現在先說政府的開銷吧。

自港英年代開始,政府在預算下一年度開支時有一個原則,就是經濟(GDP)增長多少,開支才增加多少,連特區的《基本法》亦蕭規曹隨。金融風暴前經濟高速發展,增長率尤勝歐美先進地區,通脹率亦高達百分之十以上,因此政府開支同步急增,實屬正常得很,反正收入同樣水漲船高。因此當年的財政狀況相安無事,幾乎年年錄得盈餘,沒有多少人覺得香港財政有什麼「結構性」問題。可是金融風暴以後,上述模式出現了問題。當經濟一夜之間逆轉,稅收下降,支出卻因為制度使然,無法馬上扭轉過來,同步調頭向下,特別是公僕可按年資而不斷加薪。這就差不多肯定政府每年的薪酬開銷必定上升,跟下滑中的經濟背道而馳,有違最初的理財原則。

如此一來,停滯不前的經濟,突顯政府支出增長「太快」的問題。一些人按著表面數字,計算出公共開支佔本地生產總值(GDP)的比例超過兩成,並據此指責董建華帶領的特區政府,偏離了港英時期的「大市場,小政府」原則。這樣的指控是因為前任財政司夏鼎基(Sir Philip Haddon-Cave)認為政府不應過度介入宏觀經濟,因而在七、八十年代定下有關比率不應超過18%。不少人驚訝此比例在金融風暴後一下子突破了20%,遂要求官員嚴格控制開支,並聲言政府應先節流,否則公眾絕不接受任何開源加稅的建議。於是梁錦松在O三年向社會各階層「開刀」前,便強行把這比例壓縮在兩成之內。然而公務員的薪酬福利佔整體開支一半以上,要節流就不得不面對薪津制度這一關,惹來公務員工會的反抗。至於其他各式各樣的開支削減,亦觸發全城無休止的內耗,討論也變得情緒化。當中尤以綜援開支為最,很多香港人埋怨政府養了太多「懶人」,卻甚少人發覺花在教育改革的公帑其實更多,改革的效果更惹人爭議。結果當房屋開支因「八萬五」「不存在」而省掉不少後,政府整體支出還是居高不下。有關公務員減薪、削減綜援、教育削資的爭論,以後將會詳述。

相比之下,收入的問題其實更大,更是財赤的元兇。只可惜當時社會多是割裂地斟酌每項稅收和開支,較少通盤考慮赤字暴升的因由。從圖表三十五中可見,政府的支出自九八年起便維持在二千三百億上下,收入卻反而大幅萎縮。特別是在O一年開始,庫房少了足足五百億的進帳,而叫梁錦松吃驚的連年赤字,每年才不過六百多億元而已。很明顯,政府稅入不足才是赤字的根由。

眾多稅種之中,地價收入最受打擊,不僅因為樓市泡沫戳破而進帳驟減,更是由於政府多次托市而損失數百億元收入。例如當董建華於九八年停止賣地六個月,該年度便隨即創下三百億的赤字新高。及至董建華在OO年表明「八萬五」政策「不存在」後,樓市更是一厥不振。從O一年起,拍賣土地的價錢越來越低,乏人問津,導致有關收入劇減。而翌年推行「孫九招」後,政府無限期停售居屋和公開拍賣土地,較彈性的勾地賣地制也要暫停一年,更使昔日庫房第二大收入來源,頓時所餘無幾,梁錦松的帳目注定要「見紅」(見圖表三十六和三十七)。過往不少人批評港英政府實行「高地價政策」,刻意抬高樓價,導致樓市泡沫,營商成本(租金)過高。這時候,人們反過來埋怨董建華的「八萬五」政策搞垮了樓市,開始緬懷「高地價政策」的好處--單是公開拍賣一塊土地,已動輒帶來數十億甚至上百億元的進帳,讓香港有條件實行低(利得)稅率政策,吸引全球投資。失去了如此龐大的收入,政府肯定要吃赤字的苦果。

泡沫爆破,經濟不景,也同時牽連印花稅和利得稅,並成為土地收益以外最大的稅入流失地方。以印花稅為例,樓價暴跌,連帶交易數目亦告萎縮,從中抽取的稅款便承受雙重打擊。適值股市平均每天成交額劇減至六十多億,不及泡沫時期的一半,股票印花稅收亦自然跟著減半。結果O二/O三年度的印花稅收入,居然比樓股泡沫尚未出現的九十年代初還要少,只有昔日的六成,跟九七年的泡沫期相比,更是當年的四分之一,損失了足足兩百多億。類似的情形亦出現在利得稅這部份,光是跟一年前相比,O二/O三年度的利得稅已經少收一成多,損失五十多億,遑論跟九七年的興旺日子比較。博彩稅也因著市民的收入今不如昔,少了賭馬買六合彩,稅收亦隨之「拾級而下」,惟影響沒有前述的稅種那麼大。還有的是,按樓宇價值而徵收的差餉一方面因為樓價下挫而少收一截,另一方面更要不時被曾蔭權或梁錦松用作紓解民困措施,免收一、兩季的差餉。唯一不變的是薪俸稅,歷年所得尚算穩定,只有個別年度因曾蔭權的寬減才稍為下降。

總而言之,政府稅收不足,才是赤字的最根本因由,而不是開支增長太快。特別是樓市崩潰後,來自土地的貢獻大減,金融風暴前(九四至九八年)平均土地收入達五百億,往後則每年平均僅有二百億,而且日趨萎縮,導至科網泡沫爆破之後的兩年,庫房收入減少了足足兩成多,赤字飆升達六百多億。更糟的是,因應經濟惡劣,政府須不時向公眾「派糖」(稅項寬減),使財赤狀況雪上加霜,要依賴出售政府資產的特殊收入來幫補財困日子(如地鐵上市)。當經濟了無起息,政府對此束手無策,稅收自然無法回升,赤字煩惱也就揮之不去。最後「泥菩薩過江」(自身難保)的財金官員決定把大眾的困境、經濟的疲憊放在一旁,先保住聯匯和庫房再說,不再減免稅收,改為大刀闊斧開源和節流。適值一些會計師和大學教授呼喊香港出現結構性財赤,稅基狹窄,過半打工仔不用繳交薪俸稅,利得稅也是倚賴少數大企業,政府更大條道理犯眾難向普羅大眾開刀,無視此問題其實是源於大財閥日益壟斷經濟和社會貧富懸殊擴大,解決之道在於促使小市民收入提高和壯大小商人,而不是把更多低收入的一群拉扯進稅網。

現在,就讓我們細看梁錦松籌劃O三年那份滿城風雨的「萬稅預算案」的來龍去脈。


(2338字)


〔圖表三十二 公共開支佔本地生產總值的比率 94/95~02/03〕
〔圖表三十三 政府歷年各項支出的比較 94/95~03/04〕
〔圖表二十四 政府各項支出的趨勢比較 94/95~03/04〕
〔圖表三十五 政府年度收入與支出 94/95~03/04〕
〔圖表三十六 政府歷年各項支出的比較 94/95~03/04〕
〔圖表三十七 地價收入與非地價收入 94/95~03/04〕
〔圖表三十八 政府各項收入的趨勢比較 94/95~03/04〕
 〔所有資料來源:「預算」截至xxxx年三月三十一日為止的財政年度 ("Estimates" for the year ending 31 March XXXX)、xxxx至xx年度庫務署署長周年報告及政府帳目 (Annual Report of the Director of Accounting Services and the year ended 31 March XXXX)、xxxx至xx年度政府帳目 (Accounts of the Government for the year ended 31 Mar. XXXX)、政府統計處(http://www.info.gov.hk/censtatd)〕

(請click圖表放大)


目錄
上一章節:外篇十一 如何解讀儲備
下一章節:2.11 輕敲鐵飯碗


圖表三十二 公共開支佔本地生產總值的比率 94/95~02/03
註: 本地生產總值以當年市價計算

圖表三十三 政府歷年各項支出的比較 94/95~03/04

圖表三十四 政府各項支出的趨勢比較 94/95~03/04

圖表三十五 政府年度收入與支出 94/95~03/04
註:政府每年預算的支出往往較實際所花高出很多,因此圖表中03/04年多了一截的預算開支不等於政府突然亂花錢,該年度的實際支出僅為2400多億,跟前一年度(02/03)相比只上升70多餘而非220多億

圖表三十六 政府歷年各項收入的比較 94/95~03/04

圖表三十七 地價收入與非地價收入 94/95~03/04
註:98年6月停賣地九個月、98年10月停建夾屋、部份居屋轉公屋、00年6月停售居屋及夾屋六個月、01年9月停售居屋十個月、02年11月停賣地一年、無限期停售居屋
註: 出現財赤年份為95/96、98/99、00/01、01/02、02/03、03/04

圖表三十八 政府各項收入的趨勢比較 94/95~03/04
註:98年6月停賣地九個月、98年10月停建夾屋、部份居屋轉公屋、00年6月停售居屋及夾屋六個月、01年9月停售居屋十個月、02年11月停賣地一年、無限期停售居屋
註: 出現財赤年份為95/96、98/99、00/01、01/02、02/03、03/04

沒有留言:

張貼留言