2009年10月16日 星期五

2.11 輕敲鐵飯碗

第二章 算帳
2.11 輕敲鐵飯碗

為了推行滅赤大計,梁錦松及其下屬鉅細無遺地審視每一項收入和支出。當中一些阻力較少,但滅赤「效果」不大,另一些則明顯爭議極大,卻又不得不推行。首當其衝的,是佔了總開支六成多的公務員薪酬及福利。

前面說過,特區政府堅守聯匯的後果是香港的競爭力下降,各行各業的薪酬受壓。可是大多數的老闆沒有向員工一刀切減薪,改用別的方法如大幅削減新招聘員工的薪水來減輕成本,結果出現「同工不同酬」現象,有幸在通縮期內保留職位的舊有員工,其薪酬較市價高出一截。類似情形也在政府內部出現,公務員的薪酬跟市場比較,同樣「高人一等」。所不同的,是政府在按照薪酬架構標準招聘新公僕,也得同樣用高出一截的薪水來聘任。好像薪酬水平跟公務員掛鉤的香港大學,曾計劃以月薪九千多元聘請一名清潔工人,比剛畢業的大學生還要多,令人嘩然。

如此一來,群眾莫不視公務員為經濟不景下的唯一優差--不僅因為薪酬比外面高,而且當私人機構紛紛凍薪時,他們的薪水仍可按年資逐年遞增至頂點。再者,公務員絕少被辭退,即使犯錯亦難以革除,程序十分複雜,更別說純粹因為削減開支而裁員。於是衙門內人人吃著「鐵飯碗」,不用害怕突然給老闆炒掉,退休後又能每月領取退休金(俗稱「長俸」,金額為退休前的三分一月薪),直到老死。人們對公務員既羨慕又妒忌,一邊爭奪公職空缺,連博士生也應徵只須中學畢業的紀律部隊低級職位,一邊對政府口誅筆伐,斥責公務員待遇過份優厚,特別是商界領袖。不過有人卻指公務員薪酬過高,其實是源於港督麥理浩(Murray MacLehose)在七十年代為了打擊貪污,實行「高薪養廉」。公務員工會也反駁過去經濟起飛的年代,他們的晉升機會比外界少,薪酬又比不上私人公司,「蝕底」了多年,故此人們的責難並不公平,是「憎人富貴厭人貧」。

不管誰是誰非,公務員薪酬在通縮年代下觸發社會激烈討論,而政府也趁著財赤還未到最惡劣的境地,已經有所行動。先是曾蔭權仍當「財爺」時,推行「資源增值計劃」,即仿效私人機構面對通縮「減價」壓力那樣,增加下屬工作量,藉以年省數十億元。到了九九年初,政府更籌備公務員改革,計劃新入職的公務員全部用合約來招募,升至監督職位後才長期聘用,津貼和長俸則分別被削減和取消,而部門首長獲放權炒掉表現欠佳者,甚至推行部門公司化。可是經濟惡劣,就算公務員改革旨在單純解決架構臃腫、制度僵化等問題,一眾公僕少不免會有失業減薪的恐懼,害怕被裁掉後難在機會匱乏的私人市場裡找到薪酬相若的工作。於是工會的阻力極大,特別是警察等紀律部隊,力數改革不合理處,譬如員工表現不能量化等。到了最後,多個公務員工會聯合動員過萬名同僚在九九和OO年上街抗議,嚇得董建華把改革叫停。公務員薪酬偏高的問題尚未徹底解決,政府與工會的關係卻出現了裂痕。

儘管公務員制度改革遭遇挫折,怯於工會示威的壓力而無法向全體公僕開刀,然而財金官員仍想收緊開銷,減輕赤字,於是削減開支的壓力通通丟給議價力最弱的一群,也就是新入職的同僚。這樣下來,政府雖能避免類似九千元聘請清潔工人的荒謬,公營部門跟私人企業頓時毫無分別,對處理堅守聯匯帶來的「減價」壓力一樣毫無公平可言。自九九年起,政府推出多項減省支出的措施--先藉著「公務員入職薪酬檢討」,把新入職的公務員起薪點一律調低,從此政府內部也出現「同工不同酬」現象。接著政府關上招聘大門,部門若有需要的話,只可聘請「非公務員合約員工」。這些合約員工為期一個月至三年不等,由於他們不具有公務員身份,只屬「短期勞工」,因此他們的薪金不必跟隨公務員薪津制度的標準,可以大大削減至跟市場相若,並順道免去福利、津貼和長俸等開銷,也方便「炒人」(不續約比解僱「乾手淨腳」得多,免卻勞資糾紛),哪怕這樣做注定日後官府人才流失、青黃不接(俗稱「斷層」)。對合約員工來說,由於做得多出色亦未必獲得續約,完全視乎政府是否有錢繼續聘用,即使續約也不會享有公務員身份,兼且他們本身又是「同工不同酬」的受害者,人工比同僚低一截,這些為官府效力的「非公務員」的士氣必然低落,一有機會,定必他投。

此外,政府一些工作更索性不聘用「非公務員」的合約員工,用價低者得的方法把職位外判,特別是屋邨清潔工作,以減省開支。這樣做雖得到擁護自由經濟者的讚賞,聲稱這樣做可以增加「效率」,可是為了奪得政府合約,外判商不得不競相割價,靠剝削工人來彌補收入損失。結果外判工人的月薪低得可以,加深貧富懸殊,更別說勞工團體不時揭發工時過長、非法扣減工資的個案。到了OO年中,政府更推出「公務員自願離職計劃」(俗稱「肥雞餐」),模仿私人公司的做法,利誘五十歲以上的高薪公務員提早退休,管他工作經驗有多豐富,但求省掉開支。最終近萬人獲准離職,人數遠超預計。

經歷停止招聘、改用合約員工、外判政府服務、出動「肥雞餐」這幾招後,公務員人數從十九萬開始回落。可是社會仍不滿意,因為薪酬開支依然隨著公務員的年資而上升(除非已屆退休之年,誰敢在人浮於事時捨棄「鐵飯碗」?),而且合約員工高達一萬多人,跟公務員數目加起來,比從前沒有太大分別。更糟的是,另有十四萬名政府資助機構(各間大學、醫管局等)員工的薪酬,跟公務員制度掛鉤,一樣領著超出市場的高薪水,同樣可按年資而年年加薪至上限,使整體公共開支居高不下。紀律部隊甚至嚷著要重新招聘公務員,以免青黃不接,逼使政府在O一至O二年破例准其招聘小量人手(其他部門依舊不准招聘)。至此政府為減少公僕薪水開支的板斧已幾乎盡出,梁錦松若要再大幅削減,以解決六百億赤字爛帳的話,便唯有硬著頭皮下令全體公務員減薪,不容「減價」壓力只推給一小撮人身上。


(2263字)


〔圖表三十九 公務員人數 1991-2002〕
 
〔資料來源:政府統計處(http://www.info.gov.hk/censtatd)〕

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圖表三十九 公務員人數 1991-2002
註: 統計署公佈的公務員人數跟曾蔭權及梁錦松在財政預算案列舉的人數有別, 後者數目略高, 這裡列舉的是統計署數字

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