2009年10月17日 星期六

2.13 向窮人開刀

第二章 算帳
2.13 向窮人開刀

如果公務員因減薪而覺得受委屈的話,那麼他們或許該慶幸既有《基本法》庇蔭,薪酬只能減到九七年的水平,幅度較通縮少,也有能力動員萬人上街抗爭,把董建華政府嚇個半死。相比之下,弱勢社群的「拳頭」不夠大,要承擔更多滅赤「責任」,賴以維生的綜援(「綜合社會保障援助」)金額承受了較大的減幅。

早在樓股泡沫期間,已有人指香港有六十多萬人(佔一成人口)屬「赤貧」。經濟逆轉後,貧富懸殊繼續惡化,堅尼系數迭創新高,只有第三世界可堪比較。箇中原因包括工廠北移,經濟轉型至服務業為主,適合低學歷者的低技術工作買少見少,造成結構性失業。偏偏通縮肆虐,城內出現「減價」壓力,僧多粥少下,這類工作的報酬低得可以,味同嚼蠟,三、四千元的清潔工作,要一星期做足七天,每天十二小時,只比領取綜援好一點點。更糟的是,不少香港低下階層男性自九十年代初流行北上大陸娶妻生兒,引致居留權紛爭(詳見第四、五章),而獲准南來香港的新移民婦女不少「質素欠佳」,教育程度偏低(當香港已實行九年強逼教育廿年,她們卻可能只是小學畢業),跟丈夫團聚後紛紛找工作幫補家計,使本已匱乏的低技術職位捉襟見肘,拉低薪酬。與此同時,人口日益老化,可是香港過去沒有退休保障制度,強積金要到OO年才施行,生活貧困的老人越來越多。有了上述的社會和經濟背景,援助弱勢社群的福利開支注定大幅上升。

不過香港社會以自由經濟掛帥,過去的成功經驗告訴他們,只要肯努力,人人皆可出人頭地,兼且稅率偏低,福利不能太多,以免拖垮政府財政。於是普遍香港人對福利主義敬而遠之,甚至誤當綜援為失業救濟金,至今還不曉得長者、傷殘、低收入人士均可申請綜援,並因此而認定領綜援的全是懶惰的健全成年人,政府不該花太多錢在他們身上。連北京在過渡期內,也警告港英政府不要大灑公帑於福利身上,弄至「車毀人亡」。傳媒亦不時揭發欺騙綜援的實例,邊領公帑邊亂花錢,又或者隱瞞大筆資產。看在納稅人眼裡,自然心有不甘。與此同時,工資不斷萎縮,人們頓時發覺一家四口每月領取的綜援連津貼可達一萬元,比一個大學畢業生的收入還要高,更叫人看不過眼。雖然向上爬的機會(社會流動性)在金融風暴後減少了,儘管他們眼中的「懶人」(領取綜援者)佔有三分之二其實是老人或傷殘人士,縱使不少人已為了面子尊嚴,寧願自殺也不領綜援,可是很多市民著實不忿一些人沒錢還跑到大陸討老婆生孩子,然後向政府伸手拿綜援過活而不工作,又或是佯裝離婚以騙取更多綜援,更不滿政府為了這種人而向廣大市民加稅。

不管怎樣,綜援個案確實在八年內飆升數倍,連同申請者的家人在內,O二年底有四十多萬人接受政府援助,福利開支亦隨之由每年一百億暴漲至三百多億,一躍成為僅次教育和醫療衛生的第三大開支。在滅赤的前提下,綜援支出自然被開刀。本來董建華在九七年的施政報告中宣佈為了讓長者「老有所養」,增加他們的綜援基本金額一成多,可是翌年社會福利署長梁建邦即說「綜援養懶人」,轉臉把部份綜援津貼刪掉,連孩童的眼鏡津貼亦不放過,並在九九年推行「自力更生支援計劃」,針對各類領取綜援人士的需要,為他們找工作。若拒絕參加的話,便扣減綜援。

另一方面,福利開支不僅是綜援,還包括給予社會福利機構的撥款。在OO年時,政府向社會福利界引入商業運作模式,推行「一筆過撥款」制度(又名「整筆過撥款」),以後政府只會批出一筆金額給機構,讓機構自行決定如何運用。可是不少員工的薪酬跟公務員掛鉤,可按資歷逐年加薪,長此下去,每年上漲的薪酬開支只會把政府的撥款吃掉。於是機構主管只好向新入職的社工埋手,薪水大幅被削,並廣泛流行用一到兩年的短期合約聘請,年青一代極難找到一間機構願意長期僱用,從此社工界也出現「同工不同酬」現象。雖然政府為此設有六年過渡期,額外批出一筆補貼向舊制員工發薪水,卻仍無濟於事,社工界怨氣沖天。薪金高出一截的舊制員工終日擔心上司借故開除,薪水少一截的新人則對「同工不同酬」極其不滿,令主管與基層員工磨擦。更重要的是,「一筆過撥款」制度逼使社會福利機構講求「成本效益」,不單使社工工作量大增,甚至索性把少人使用的服務取消,多舉辦中產人士喜歡的活動來吸引更多「顧客」(越多使用者才拿得到更多政府撥款),忘記關懷弱勢的根本之道。

到了O二年,綜援開支再度成為開刀的對象。雖然新任社會福利署長林鄭月娥一再承諾綜援不會在通縮期內削減,董建華也許諾不扣減給予老人的數百元「生果金」(高齡津貼),可是在綜援數目超出預期,需要向立法會追加撥款的情形下,林鄭月娥最終要食言。這時政府指稱根據「社會保障援助物價指數」,綜援可按通縮削減11.1%(由九六年起計算),官員甚至暗示綜援開支可能要「封頂」,申請人數再多也不會增撥款項。社會福利界立刻斥責政府食言,沒有仁愛和公義,並爭取把減幅收窄至5.1%(由九九年算起),並動員過千人示威。結果「衛生福利及食物局」局長楊永強(林鄭月娥的上司)還是決定先針對大陸南來的新移民,由住滿一年延長至七年才能申領綜援,然後在梁錦松公佈「萬稅預算案」前不久(二月廿五日),一刀切削減各類綜援的標準金額11.1%。除了老人及傷殘綜援可分兩期在同年十月(6%)及一年後(5.4%)執行外,其餘皆在O三年六月一次過調低。部份綜援津貼亦按不同程度扣減,最終為庫房年省十五億--雖然楊永強辯稱削減綜援跟財赤無關。

豈料特區政府決定削減綜援後,經濟依舊惡劣,特別是後來沙士爆發,市面一片蕭條,使綜援個案創下新高,而政府的就業計劃,僅能幫助三分一的失業者找到工作,作用有限。唯有經濟復甦以後,申領「失業綜援」的數目才會回落,就像科網泡沫時期那樣。另一方面,政府花盡九牛二虎之力削減綜援,幅度比公務員減薪要多出一倍,滅赤效果根本沒有納稅人想像那麼大。事實上,人口日益老化,拿「老人綜援」的數目終究要上升,讓社會福利開支難以壓下去,永遠無法回到九七年的水平。

(2380字)


〔圖表四十一 綜援開支 94/95~03/04〕
 〔資料來源:來源:「預算」截至xxxx年三月三十一日為止的財政年度 ("Estimates" for the year ending 31 March XXXX)、xxxx至xx年度庫務署署長周年報告及政府帳目 (Annual Report of the Director of Accounting Services and the year ended 31 March XXXX)、xxxx至xx年度政府帳目 (Accounts of the Government for the year ended 31 Mar. XXXX)、政府統計處(http://www.info.gov.hk/censtatd)〕
〔圖表四十二 社會福利開支及佔政府支出的比率 94/95~03/04〕
 〔資料來源:來源:「預算」截至xxxx年三月三十一日為止的財政年度 ("Estimates" for the year ending 31 March XXXX)、xxxx至xx年度庫務署署長周年報告及政府帳目 (Annual Report of the Director of Accounting Services and the year ended 31 March XXXX)、xxxx至xx年度政府帳目 (Accounts of the Government for the year ended 31 Mar. XXXX)、政府統計處(http://www.info.gov.hk/censtatd)〕
〔圖表四十三 各綜援類別的個案比率 1995-2002〕
 〔資料來源:立法會會議紀錄(http://www.legco.gov.hk/general/chinese/counmtg/yr04-08/mtg_0405.htm - 4/5/05, 29/6/05)〕
〔圖表四十四 各綜援類別的趨勢比較 1995-2002〕
 〔資料來源:立法會會議紀錄(http://www.legco.gov.hk/general/chinese/counmtg/yr04-08/mtg_0405.htm - 4/5/05, 29/6/05)〕

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