2010年3月2日 星期二

外篇廿五 首次釋法的始末

第四章 衝冠一怒為紅顏
外篇廿五 首次釋法的始末

為了理解人大釋法的始末,大家必須先明白香港的司法制度。首先,香港的法院分為三等,根據不同的案情,案件先在指定的法院初審。敗訴的一方若有不滿,可向上訴庭上訴。若在上訴庭繼續落敗,敗訴者還是可以上訴,殖民地時代要跑到倫敦樞密院(Privy Council),主權移交後便是到本地新成立的終審法院。不管是樞密院還是終審庭,其判詞乃「終審」判決,不容再受挑戰。偏偏特區政府在居留權官司吃敗仗後,不服終審庭裁決,硬是要北京出手推翻原來的「終審」結果,惹來極大爭議。

或許有人會問,由中央推翻地方(香港特區)法院判決,有何不妥?答案是「一國兩制」下,北京已經把大部份香港法律的解釋權交予特區各級法院,只要案件屬於自治範圍,中央政府便不過問、不干涉。這樣的安排是為了安撫香港的民心,因為英國人在香港建立了法治精神(rule of law),在普通法(common law)之下,法庭對犯人平等看待,寧縱毋枉,並在審訊前假定他們無罪,刑罰準則也有規有矩,法院本身更保持獨立,不受官員左右。如此一套優良的法制,香港的有識之士莫不珍而重之。另一方面,大陸的司法制度非但實行有別於普通法體系的(歐洲)大陸法(continental law),更深受蘇聯影響,凡事以共產黨為上。中國《憲法》內的言論、出版、集會、示威、宗教自由,淪為一紙空文,法院的判決極少為難政府,中共可以無法無天。如此一來,若果中國接收香港後把大陸的司法制度搬過來,香港不衰敗才怪。為了平穩過渡,北京放手准特區法庭按照原有的制度運作,甚至容許法院從其他奉行普通法的地區(如英國、澳洲)聘用外籍法官,以彰顯司法獨立,不受特區政府或北京干擾。

有了以上的認識,就讓我們看看特區政府如何自毀長城,為了短期利益而令法治受損。

九九年初,可說是特區政府多災多難的日子。一月下旬兩份新機場開幕混亂調查報告完成,激起公眾責難,忸怩了數天,政務司長陳方安生才向公眾道歉。道歉翌日(一月廿九日),終審法院判決所有爭取居留權人士勝訴,教政府不知如何是好。禍不單行的是,律政司長梁愛詩在六天之後(二月四日),到立法會解釋為何在一宗行賄案中,放棄檢控胡仙的理由,惹來軒然大波(詳見第一章)。梁愛詩解畫才兩天,又輪到北京開腔,批評終審法院在居留權案件的判詞。這一切事件,都是在半個月內輪流爆發。

北京的不滿,是針對終審庭在判詞內,指特區法院有權審查全國人大的法律和行為,有否違反《基本法》。若有牴觸的話,香港的法官有責任「宣佈此等行為無效」。終審庭的意思,是《基本法》雖屬「香港小憲法」,卻也是全國法律,具準憲法地位。因此全國人大(立法機關)也要受《基本法》約束,正如特區立法會通過的條例,須要符合《基本法》一樣,否則法院可判條例無效。雖然終審庭表明即使法院審查人大行為,但只會限於自治範圍內的事,不過聽在京官耳裡,還是覺得終審庭「以下犯上」。畢竟人大從來不受大陸法院規限,更沒有三權分立、互相監督這回事,終審庭說它有權宣佈人大的行為非法,自然被認為是「凌駕」而非「制衡」人大,反過來干預大陸事務,「把香港變成一個獨立的政治實體」。於是中共不顧體面,向終審法院大興問罪之師。

最初終審庭作了終極判決,輿論在法理上一致叫好,連北京在香港的喉舌《文匯報》和《大公報》,也說判決沒有違反《基本法》,「是司法獨立精神的一次高度展現」。可是判決後第八天(二月六日),北京開腔了,卻不是任何官員提出異議,而是由四位法律「專家」(蕭蔚雲、許崇德、邵天任、吳建璠)作開路先鋒,製造輿論。未見識過中共這種手法的香港人,傻乎乎地說這四位日後被戲謔為「四大護法」的法律「專家」的批評,不等於中央的意思,連中共扶植的政黨民建聯也如是說。只有嗅到氣息變異的人大鄔維庸,才懂得在「護法」炮轟後第二天,跳出來罵終審庭首席大法官李國能是「小孩子不懂事,又想為本港司法獨立逞英雄,後果嚴重」,因為人大不會做「第二個喪權辱國的李鴻章」,容許終審庭凌駕人大之上。再過一天(二月八日),國務院才開口指裁決有誤,應該更正。至此香港人終於明白北京心裡的想法,越來越多人批評終審庭。《文匯報》改口指裁決是「三違反」,鄔維庸則繼續大放厥詞,叫市民不要迷信「紅袍、假髮、絲襪和漆皮鞋」的權威,別做法庭的奴隸。連小說家查良鏞(金庸)也斥責終審庭「孫子打阿爺」,使三十年前曾因反共而逃離香港一段時期的文學巨匠,留下畢生一大污點。

無論如何,北京的怒吼,使終審法院備受壓力,連董建華聲稱尊重司法獨立之餘,亦指政府重視中國「專家」的意見。為了解決這趟憲制危機,梁愛詩不僅走訪北京,拜見京官和「護法」,還私下兩度會晤大法官李國能。最後梁愛詩於二月廿四日史無前例地向終審法院申請「澄清」,要求法院說清楚有權審查人大的判詞。這做法雖被法律界批評,但總算是折衷方法,避免了北京出手干預,也保住終審庭的尊嚴,沒有推翻判決。事實上,終審庭兩天後發表的「澄清」,隻字不提特區法院有權審查人大的問題,只是重複判決內容,再次表明人大擁有《基本法》的解釋權,但授權了特區法院在審案時作解釋,至於先前的判詞,並無質疑人大此種權力。終審庭還「澄清」,日後人大怎樣解釋《基本法》,特區法院不可質疑,只能跟隨。當終審法院公開「臣服宣言」,重申中央的權威後,便釋去了北京的疑慮,一場憲制危機隨即瓦解,梁愛詩也能集中精力,應付立法會因胡仙案而向她提出形同譴責的不信任動議(動議於三月十一日被「保皇黨」否決)。

萬料不到的是,平息了中央的不滿,輪到香港人對判決異議。慢慢有人感受到判決帶來的衝擊,害怕大量人口湧入。其時政府對判決後果根本沒有盤算,敗訴後才急急「積極研究判決的影響」,重新統計多少人有資格即時遷入,並對公帑帶來多少負擔。同一時候,有些人從法理著眼,批評終審庭判錯案。例如終審法官判案前,除了《基本法》之外,只考慮確認中國接收香港主權的《中英聯合聲明》,因為《基本法》內容便是建基於《聯合聲明》而寫的。至於「中英聯合聯絡小組」曾協議,外地出生的子女有否居留權,應以「出生的一刻」作標準(見外篇廿四案例D),終審庭則置若罔聞,因為「聯絡小組」只是諮詢機構,而該協議比《基本法》較晚才達成,所有「立法原意」理應體現於先寫成的《基本法》之內。當起草《基本法》的會議文件由始至終不肯公開,在審訊中交予法官考慮「立法原意」,諸位法官只能按照《基本法》條文作判決,沒理由棄地位崇高的小憲法不顧而跟從次等的「聯絡小組」協議,乃至入境處編製的什麼小冊子、「護法」的回憶錄等。最後終審庭從保護個人權利的角度出發,准予申訴人居留權。

如今看來,問題徵結應是北京九O年通過香港《基本法》後,才發覺條文出現漏洞,沒有說明還未成為永久居民的人,在大陸所生的子女不會擁有居留權(D),於是後來的澳門《基本法》特別寫明這一點。為了補救香港的差錯,中國政府便在「聯絡小組」跟英國人說好,要按照他們的「立法原意」來辦事(九三年),並在九六和九七年的籌委會(北京籌組特區政府的組織)會議上,重申此立場。奈何北京始終不肯從正途修改《基本法》,只想走捷徑。結果特區政府雖聽從吩咐,主權移交後不久便修改《入境條例》,到頭來還是被終審法院裁定《入境條例》違憲。

到了這地步,特區和北京只能悔不當初。然而不知道是那位官員想出來的餿主意,董建華政府竟然想到輸打贏要,冀求中央政府出手,推翻終審法院的終極判決。自從所有爭取居留權者贏了終審官司以來,政界便憂慮大批人據此湧進,遂提出不同的解決方法。有的主張徹底根治問題,修改《基本法》去阻止大批人湧入。但政府卻指修改《基本法》需要獲得人大同意,惟全國人大只會在每年三月上旬召開,而居留權事件吵得鬧哄哄時已屆四、五月,若要修改恐怕出現九個月的空窗期,大批人可趁此良機偷渡到香港。中共喉舌《文匯報》甚至說不能改《基本法》,因為《基本法》沒有錯!其實美國立國時雖通過舉世無雙的《憲法》,四年後還是作了十項修訂,以補《憲法》的不足。香港的一國兩制據說也是史上首創,但《基本法》卻成了神聖之物,從中央到特區,誰也碰不得。

另一個應對方法是等候新的訴訟,由終審庭重新裁決,自行改判。只是天曉得何時才再出現居留權訴訟,所需時間隨時比修改《基本法》還要久。再者,即使終審庭肯更改判決,勢必令人覺得法官向政治壓力屈服。到了最後,政府竟想到邀請人大常委「釋法」,藉北京之手來推翻終審判決。釋法的好處是時間迅速,而且按照特區官員的說法,人大常委最清楚原來的「立法意圖」,由他們來解釋《基本法》,最能確保條文的原有意思。這裡要先說明一下,人大和人大常委是什麼一回事。嚴格來說,人大(全國人民代表大會)是中國的國會或立法會,不過這個國會很古怪,只會在每年三月上旬才開會,為期約一週,平常日子則交給部份代表組成的「常務委員會」(下面簡稱人大常委或常委),由他們來處理日常政務,每兩個月開會一次。因此修改《基本法》要等到翌年三月在全國人大通過,釋法則能趁常委定期開會時宣佈。

所謂「釋法」,便是由人大常委解釋《基本法》條文的意思。今天「人大釋法」這四字臭名遠播,只會使人聯想到破壞法治。其實釋法本是合法的事情,還寫在《基本法》第158條之內。不過人大不能隨便釋法,根據158條和法律界的理解,釋法程序應是終審庭作終極判決前,要求人大常委解釋自治範圍以外或相關香港與大陸之間的條文,而常委釋法前也要諮詢「基本法委員會」成員的意見。至於為何居留權個案明明牽涉兩地的關係,終審庭卻又沒有事先提請人大常委釋法呢?對此終審法官曾有解釋。根據判詞,居留權案件牽涉《基本法》第22條和24條。當中22條屬於中央和特區關係的條文,可以要求釋法,但24條則屬於自治範圍內的事,人大不應干涉。結果終審法院想出一個法子,就是先決定那一項是最主要的條文(支配條款),假如該條文超越自治範圍,或關乎中港關係,終審法院便要在判決前提請人大釋法。不過在居留權案件中,李國能等終審法官斷定此案最重要的是關乎自治的24條,也就不必請人大出手。

結果特區政府在終極判決過後,才要求北京釋法,並且有別於《基本法》所言,不是由法院本身提出,而是由董建華開口,使法律界嘩然,無法接受特區政府公然「打茅波」(耍賴),嚴重破壞法治。打個比喻來說,普通法之下的審訊就像一場球賽,由控辯雙方對陣,用理據說服法官自己的立場才最符合法律,或指出對方犯了法。「球賽」的結果是爭取居留權的人「爆冷」勝出,使敗陣的官員錯愕萬分。這時候,球場內大批支持政府的球迷(香港市民)不滿賽果。乘著群情洶湧,政府向主辦者(中央政府)要求改變賽果。最終官員如願以償,反敗為勝,擁戴政府的球迷也跟著高興而回。可是對那些無辜被搶去勝果的爭取居留權者來說,自然心有不甘,平白失去一家團聚的機會。至於評論賽事的法律界,也不禁慨嘆特區政府因為「輸不起」,竟不遵守遊戲規則,輸打贏要,令球賽(法治)蒙羞,也叫人懷疑日後比賽將失去「競技」意義,政府可隨意扭轉敗仗。事實上,終審庭認為《基本法》條文沒有歧義,不用無事生非地考慮其他次等資料,拒絕接納「聯絡小組」的協議為「立法原意」,連代表入境處的律師也恐怕理虧,不敢提籌委會的說法。無奈政府一口咬定終審法院只看《基本法》條文,不跟從「聯絡小組」協議和籌委會決議,是罔顧了條文的「立法原意」,還聲言政府可以在任何時候請求釋法,不管訴訟已經完結。就是這樣,董建華主動邀請北京介入,連屬於自治範圍的24條也要求常委解釋,拱手相讓自治權。

更可惡的是,在球賽中吃敗仗的官員,竟然煽風點火,指這樣的賽果會把「香港陸沉」,刺激球迷鼓譟。裁決後三個月,葉劉淑儀聲稱若果依從終審法院的判決,將有一百六十七萬人有資格移居,把香港人嚇個半死。八天之後(五月六日),董建華公然說這一百多萬人到來後,政府需要揹上七千億元以上的財政負擔,以便在房屋、教育、醫療、福利等方面安頓他們(詳見外篇廿六)。坊間還言之鑿鑿,失業率要狂飆至三成。其時香港經濟正值金融風暴後第一輪衰退,失業數目升至二十萬人的歷史新高,群眾不期然害怕大陸人南下搶飯碗,排外情緒高漲,日後李國能也不諱言這段時期他曾受過威嚇。一向「保皇」的自由黨怯於形勢,從要求修改《基本法》退卻為接受釋法。其他「保皇」政客如民建聯更不用說,莫不為政府護航,力陳釋法是最佳解決辦法,鄔維庸甚至勸勉香港人逆來順受,反正阻止不來,「倒不如學習享受被強姦」!九七年七月,董建華說政府曾考慮為居留權案件提請人大釋法,因沒此需要而作罷。不到兩年,董建華便出爾反爾,請求人大釋法,由中央作黑臉替他解窘,哪怕總理朱鎔基不久前才明言,希望香港自行解決難題。

心水清的你應該想到,就算人大釋法,誰說它一定依從特區政府的想法,推翻終審判決呢?很可惜,人大雖掌握全國最高權力,但實際上只是硬不起來的橡皮圖章,凡事聽命於共產黨。由於國家主席江澤民「溺愛」香港,主權移交前已保證大陸人不會蜂擁而至,力言必要時出手相助,當董建華兩年半後說要釋法以阻止百萬人遷來,北京自當呼應,在「性命攸關」(套用江澤民語)下誓要用盡一切手段來保障香港「繁榮穩定」,推翻判決。與此同時,人大常委釋法前須諮詢「基本法委員會」,可是這個委員會的六名香港代表之一,就是那位憑獨特言論而出盡風頭的精神科醫生鄔維庸,諮詢結果不問可知。難怪董建華宣佈請求人大釋法時對結果十拿九穩,斷言釋法後獲享居留權的人數將從一百多萬,劇減至不足廿萬人。

六月廿六日,人大常委釋法(中共建政以來少於十次釋法),一如所料推翻了終審法院的裁決,從此法治打開了缺口。事實上,釋法內容甚為粗疏和簡單,既無點明終審庭錯在何處,也沒說清楚當案件涉及一條自治和另一條非自治的條文時,該如何處理,跟終審法院在判詞中的嚴謹論證沒法相比,只是刻意製造政府取勝的賽果。至於爭取居留權人士,更從無機會在人大常委面前陳詞,代表常委法制工作的喬曉陽在說明釋法內容時,一面倒引用特區政府報告的論點,全是董建華一面之詞。

釋法之後,兩宗案例被推翻。人大常委先是批評終審法院沒有就涉及兩地關係的22(4)條,提請釋法,繼而解釋條文的「立法原意」,是規定香港人在大陸所生的子女,不論以什麼理由要去香港,一律須向有關單位申請,把吳嘉玲(A)的案例推翻。接著人大還說明24(2)(3)條的原意,是唯有先取得香港永久居民資格的人(在香港出生或住滿七年),其後在外地所生的子女才享有居留權。換言之,陳錦雅案(D)的判決也遭扭轉過來,大大減少即時拿到居留權的人。只有非婚生子女地位的案件(C),特區政府才沒有要求人大推翻。到了最後,根據《基本法》規定,釋法沒有追溯力,因此終審法院判予居留權的案件當事人,可獲豁免,釋法只會約束將來的訴訟(詳見外篇廿四)。

自從北京「拔刀相助」,球迷樂見賽果逆轉。絕大部份香港人額手稱慶,不用害怕飯碗給搶走、福利被攤薄,哪管賽果是怎樣竄改過來的,最重要是贏了比賽。不過特區政府深知理虧,釋法只是權宜之計。日後董建華雖屢次拒絕承諾不再釋法,為自己留一手,但律政司至今不敢因敗訴而再次賴皮。特別是O一年另一宗居留權案件(F),哪怕「護法」再次開腔指終審庭的判決不符「立法原意」,特區政府還是沒有請求釋法,連鄔維庸也出奇地說「不欲多言」。若非如此克制,香港司法制度的缺口勢將越來越大,香港人對法治的評分也不會在多年後回升至釋法前的水平。無奈釋法仍陸續有來,卻不是由特區政府提出,而是中共兩度出手,其中一次更是粗暴鎮壓香港人的民主呼聲,否決二OO八年達至雙普選,使曾經贊成首次釋法的香港人自食其果(詳見第八章)。不管怎樣,「人大釋法」這四字已是臭名昭著,香港人即使慶幸釋法阻擋了百萬人湧入,卻一致認定釋法不是什麼好東西。後來連北京也學乖了,巧言令色地以人大「決定」來代替「釋法」,否決二O一二年香港有雙普選(最快要等到二O二O年),以避免刺激公眾反感。但實際上,人大的「決定」跟人大釋法,本質上沒有兩樣。

總的來說,特區政府要求人大推翻判決,昭示香港人為了「大局著想」,犧牲少數人的權利。但法院不會這樣看,不管是一個人,還是一百六十七萬人受惠,只要法例給予他們居留權,便應按照條文判予永久居民身份。無奈群眾被龐大人數嚇怕,特區政府更毅然赴京請求釋法,剝奪「小眾」的居留權。日後政府為廿三條立法,亦是抱著同樣心態,為了「國家安全」,為了完成北京的指令,妄顧公民權利。只是受廿三條影響的並非一小撮人,而是全體香港人,遂激起民眾怒吼,上街把廿三條阻擋下來。

值得留意的是,居留權爭議過後,仍舊有大批人南來定居,每年可多達五萬四千人,釋法與否只是一窩蜂和有秩序的分別而已。大陸公安此後也規範了全國單程證的申請,採用劃一計分方法。還有的是,一些民間組織以人道理由,替非親非故的大陸人爭取居留權,引來無數爭端,但這批大陸人當中,不少跟普遍香港市民的價值觀有所出入。例如董建華曾為了阻擋他們湧來而不惜犧牲法治,但後來民望下瀉,人人厭惡他,新移民竟「以德報怨」,是最支持他的其中一群人。就算沙士爆發期間,他們仍覺得董建華表現合格。事實上,民望低沉的董建華在O一底宣佈角逐連任時,一名考獲極優異會考成績的新移民女生季桑,竟然站出來跟另外七位公眾人物發表「挺董宣言」,實在叫人側目。這還不止,有傳媒自O四年起便踢爆力主釋法的民建聯,仗著跟中共的親密關係,利誘爭取居留權者在選舉時投票給他們,以便提早發放單程證一家團聚。長期為這批人奔走的甘浩望神父,亦承認有人在選舉期間,投向親共陣營。究竟他們在投票站內會否「寬宏大量」,原諒一度拆散他們全家的政客,民建聯的承諾又有否兌現(民建聯否認有此諾言),實是耐人尋味。



補充資料:
以下是著名文化評論人陳雲於O九年九月九日在《明報》刊登的文章。相信大家閱畢本文後,必能發現陳雲連最基本事實如終審判決、「一六七事件」等也弄錯時序,予欲無言。


(節錄)
...香港民間大可抗爭,但港府必須敬畏中共,懂得與民間居中調停,迴避來自北京的惡性干預。這需要極高的政治悟性與技巧。

一九九九年的居港權案,最可顯示特區政府的莽撞與無能,幾乎斷送香港前途。當年李國能法官及終審法院維持港人在內地子女的居港權,實踐香港的司法獨立。判決之前,昏庸的特區政府官員不斷放出消息,謂一旦港人內地子女勝訴,將會造成災難--一百六十七萬人湧入香港,我當時在報章戲稱之為「一六七事件」。親北京的法律界人士、前《基本法》草委宣稱茲事體大,李官及終審法院應先提請人大釋法,再作判決。判決之後,港人內地子女勝訴,港府提請人大釋法。然而,此後至今,每日百多名大陸人來港的配額,根本用不完。政府錯估形勢,枉作小人,而且賠上香港法治。合理的政術,是在上訴之前游說事主,在上訴之後靜待結果,以行政措施化解新移民的壓力,根本毋須驚動全國人大。
(節錄完畢)


(7543字)


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